Mur du siège du FPI, le parti politique de Laurent Gbagbo (photo sous licence CC, Clara Sanchiz) 2019) – David MaugerCĂ´te d’IvoireJusticeCPI (Cour PĂ©nale Internationale)

11 avril 2011 : l’armĂ©e française pilonne le palais prĂ©sidentiel en CĂ´te d’Ivoire et aide Ă  arrĂŞter Laurent Gbagbo. Huit ans plus tard, son procès Ă  la Cour pĂ©nale internationale (CPI) a tournĂ© au fiasco.
En dehors des déclarations des ONG, la Cour pénale internationale est largement décriée sur la scène internationale. La France est devenue discrète à son sujet, mais jamais inactive.

La Cour PĂ©nale Internationale (CPI) naĂ®t d’un long processus dont les principales Ă©tapes sont une longue nĂ©gociation qui aboutit en 1998 Ă  la signature du traitĂ© international du Statut de Rome (qui dĂ©finit la CPI), sa ratification par les États, qui deviennent alors des « Ă‰tats parties Â», puis la crĂ©ation effective de la CPI en 2002, dĂ©clenchĂ©e après le seuil des soixante ratifications.
PlutĂ´t que de s’opposer franchement, comme trois des autres membres du Conseil de sĂ©curitĂ© des Nations unies (Chine, États-unis et Russie), Ă  l’émergence d’une justice internationale pour juger les crimes les plus graves, la France adopte une attitude très mĂ©fiante puis ambiguĂ«. En 1995, elle commence par proposer un contre-projet de son cru, très restrictif, accordant des prĂ©rogatives importantes au Conseil de sĂ©curitĂ©. La France devra renoncer Ă  ce projet mais continuera d’agir avec le « soucis surtout d’obtenir des garanties pour la protection de ses militaires Â» [1].
Lorsqu’un groupe de 58 « Ă‰tats pilotes Â» pro-CPI se constitue, elle n’en fait pas partie. Ce groupe s’allie Ă  une coalition internationale d’ONG pour mettre sur pied, en juin-juillet 1998 Ă  Rome, le Statut de la future CPI. Le rĂŞve d’une justice internationale y croise celui d’une sociĂ©tĂ© civile internationale.
Pendant la rĂ©daction du Statut, la France vendra cher sa signature, comme le montre le rapport d’information du SĂ©nat sur la Cour PĂ©nale Internationale (1999). Vestige de son contre-projet, elle soutient l’article 16 qui laisse la possibilitĂ© au Conseil de sĂ©curitĂ© de retarder d’une annĂ©e renouvelable le travail d’enquĂŞte et de poursuite de la CPI. Elle introduit aussi dans le Statut le principe d’une chambre prĂ©liminaire pour exercer un contrĂ´le juridique de l’action du procureur. Comme les États-Unis, elle souhaite surtout limiter strictement la compĂ©tence de la CPI aux crimes contre l’humanitĂ© et au crime de gĂ©nocide – en excluant les crimes de guerre qui, avec les crimes contre l’humanitĂ© et le crime de gĂ©nocide, sont les trois types de crimes pour lesquels la CPI est compĂ©tente Ă  sa crĂ©ation. Mais elle parviendra Ă  arracher au dernier moment de la nĂ©gociation du Statut l’ajout d’un article, le 124. Il permet Ă  un État partie de refuser pendant sept ans la compĂ©tence de la CPI pour les crimes de guerre commis par ses ressortissants ou sur son territoire. Parmi les 123 États parties, la France et la Colombie se singularisent en Ă©tant les seuls Ă  ratifier le Statut en activant cet article 124. Le Quai d’Orsay, dirigĂ© par Hubert VĂ©drine, indique au SĂ©nat qu’il s’agit d’ « Ă©viter que les dispositions relatives aux crimes de guerre puissent aisĂ©ment faire l’objet de plaintes abusives, sans fondement, teintĂ©es d’arrière-pensĂ©es politiques et dont le seul objet serait d’embarrasser publiquement pendant quelques mois le pays concernĂ© Â». La France renoncera finalement Ă  l’application de l’article 124 en 2008, soit un an seulement avant la fin programmĂ©e de cette disposition facultative et transitoire.
MalgrĂ© l’introduction de ces dispositions restrictives, la diplomatie française fait bonne figure auprès de la sociĂ©tĂ© civile. D’une part en paraissant moins intransigeante dans ses demandes que les États-Unis, qui ne ratifieront pas le Statut de Rome. D’autre part en soutenant le rĂ´le des victimes dans la procĂ©dure devant la CPI et leur droit Ă  rĂ©paration – rĂ´le certes beaucoup plus limitĂ© que celui des parties civiles en droit pĂ©nal français. De 2004 Ă  2009, Simone Veil sera la première prĂ©sidente du Fonds pour les victimes, instituĂ© par le Statut. Jusqu’aujourd’hui, le Fonds pour les victimes finance des actions en Ouganda et en RĂ©publique dĂ©mocratique du Congo (RDC) – depuis 2008, l’un des projets d’assistance de ce fonds concerne l’hĂ´pital de Panzi, fondĂ© et dirigĂ© par Denis Mukwege, surnommĂ© « l’homme qui rĂ©pare les femmes Â» et prix Nobel de la paix 2018.
Pendant les nĂ©gociations, certains États africains sont reprĂ©sentĂ©s par trop peu de diplomates – parfois un seul – pour suivre les treize groupes de travail qui Ă©laborent en parallèle les chapitres du Statut. Des ONG leur fournissent alors la traduction française des documents de travail ainsi que leurs conseils juridiques [2]. Imaginent-ils qu’une fois sur pied, la CPI concentrera ses feux sur le continent africain ?

(In)adaptation française

Jusqu’aujourd’hui, la lĂ©gislation française continue de se dĂ©marquer de certaines dispositions au cĹ“ur du Statut de Rome, en matière d’imprescriptibilitĂ© et concernant le crime d’agression. Le droit français reconnaĂ®t le caractère imprescriptible d’une catĂ©gorie unique de crimes : les crimes contre l’humanitĂ© – dont le crime de gĂ©nocide. Si la loi d’adaptation de 2010 introduit dans le droit pĂ©nal français la dĂ©finition des crimes de guerre, elle reste en contradiction avec le Statut en ne les rendant pas imprescriptibles – ils sont prescrits au bout de trente ans. De plus fin 2017, au moment de l’activation de la compĂ©tence de la CPI en matière de crime d’agression, la France et le Royaume-uni exigent, devant l’AssemblĂ©e des États parties, de ne pas ĂŞtre engagĂ©s par ce principe. «  Des exemptions ont Ă©tĂ© prĂ©vues pour Ă©viter par exemple l’éventuelle poursuite des dirigeants français et britanniques pour la guerre en Libye ou des responsables israĂ©liens par les Palestiniens Â» commente alors l’AFP (16/12/2017).

La CPI dont le siège est à La Haye, est constituée de trois organes, installés en 2003. L’assemblée des juges, qui constituent les différentes chambres de jugement. Le bureau du procureur, qui mène les enquêtes, les poursuites et l’accusation pendant les procès. Le greffe, en charge de l’organisation et des moyens alloués par les États parties. Les juges et le procureur sont élus par l’Assemblée des États parties, tandis que le greffier est élu par les juges, sur recommandation des États parties.
L’Argentin Luis Moreno Ocampo est le premier procureur de la CPI, Ă©lu pour neuf ans. Sa « dream team Â», comme il l’appelle alors, est constituĂ©e de sa cheffe de cabinet et compatriote Silvia Fernández de Gurmendi et de son conseiller juridique principal Morten Bergsmo. Ce NorvĂ©gien, fort de son expĂ©rience au Tribunal pĂ©nal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), est l’architecte initial du bureau du procureur, dont il dĂ©sapprouvera dès septembre 2003 les dĂ©cisions. « La Cheffe de cabinet chercha Ă  engager un quatrième diplomate au Bureau du Procureur parmi l’un des deux gouvernements ayant permis l’élection. Le Procureur a demandĂ© au Conseiller juridique principal de lĂ©gitimer cette nomination. Lorsqu’il a doucement Ă©voquĂ© l’importance de respecter les règles de recrutement, le Procureur a criĂ© : « Pour vous, je suis la loi ! ». Afin de faciliter le recrutement du diplomate, le procureur a demandĂ© Ă  [son premier enquĂŞteur] de trouver des ragots sur le candidat le plus fort, en tant que première « tâche d’enquĂŞte ». Â» [3] Au sujet de l’élection du premier procureur, Bergsmo met en cause la mise Ă  l’écart d’un concurrent d’Ocampo, le brĂ©silien Carlos Vasconcelos. « La façon dont sa candidature a dĂ©raillĂ© au cours d’une rĂ©union du bureau de l’AssemblĂ©e des États parties au dĂ©but de 2003 est intĂ©ressante et n’a pas encore Ă©tĂ© dĂ©voilĂ©e publiquement. […] Ce qui est important pour l’avenir, c’est de comprendre [notamment] les acteurs qui ont cherchĂ© Ă  exercer une influence sur [le processus de dĂ©cision]. Â» [4]

La « cellule diplomatique Â» du procureur

PlutĂ´t que de dĂ©velopper sa Division des enquĂŞtes, le bureau du procureur choisit de mettre sur pied une Division de la compĂ©tence, de la complĂ©mentaritĂ© et la de coopĂ©ration (DCCC), confiĂ© d’abord Ă  Fernández de Gurmendi. Pour Juan Branco, juriste ayant travaillĂ© Ă  la CPI [5], la DCCC est une « cellule diplomatique, [qui] aura longtemps Ă©tĂ© le royaume d’une diplomate française, BĂ©atrice Le Fraper du Hellen [qui obtient le poste en 2006]. VĂ©ritable organe de liaison entre toutes les divisions, il s’agit du lieu oĂą se prĂ©parent les dĂ©cisions les plus importantes, ou, ce qui Ă  la Cour pĂ©nale internationale Ă©quivaut, les plus visibles : quelle enquĂŞte lancer ; contre quelles personnes ; et sur quel territoire. Â» [6] Pour la journaliste StĂ©phanie Maupas, « C’est un procureur bis, qui s’entend Ă  merveille avec son chef. BĂ©atrice Le Fraper ne dĂ©teste pas les coups de com’. Et c’est une marionnettiste talentueuse, qui excelle dans l’art de tirer les ficelles. Mais « quand Le Fraper est arrivĂ©e, ça a changĂ©, se rappelle un acteur clef de la Cour. Ocampo Ă©tait en quelque sorte sa propriĂ©tĂ© et elle a nourri la perception que tout le monde lui en voulait. » Â» [7] Mais en 2010, une interview de la diplomate française va prĂ©cipiter son dĂ©part de La Haye.
En 2009, la CPI ouvre le premier procès de son histoire. L’ex-milicien congolais Thomas Lubanga est accusĂ© d’avoir recrutĂ© des enfants soldats. Ses avocats dĂ©noncent des tĂ©moignages influencĂ©s par des intermĂ©diaires, un abus de procĂ©dure du bureau du procureur et l’absence ou le retard de communication de certaines pièces Ă  dĂ©charge dans le dossier du procureur. En mars 2010, dans une interview au site lubangatrial.org, Le Fraper balaie tous ces reproches et vante sans retenue les qualitĂ©s du travail du bureau du procureur dans cette affaire. Ces fanfaronnades provoquent une rĂ©action cinglante de la chambre prĂ©liminaire, qui prend une « DĂ©cision relative Ă  l’interview de Mme Le Fraper du Hellen Â» (ICC-01/04-01/06, 12/05/2010). « Mme BĂ©atrice Le Fraper du Hellen a gravement empiĂ©tĂ© sur les fonctions de la Chambre en concluant sans Ă©quivoque qu’il n’y avait pas eu d’abus de procĂ©dure de la part de l’Accusation [et] que l’accusĂ© serait dĂ©clarĂ© coupable et condamnĂ© Ă  une lourde peine (« M. Lubanga sera mis en prison pour longtemps Â»). Â» Le Guardian (18/08/2010) remarquera que « Dans les trois semaines, elle avait quittĂ© la Cour et son poste reste vacant Â». Elle part alors rejoindre la reprĂ©sentation permanente de la France Ă  l’ONU, oĂą elle va notamment reprĂ©senter la France au sein de l’AssemblĂ©e des États parties.
À l’issue du procès en 2012, Lubanga sera reconnu coupable et condamné à quatorze ans de prison, alors que le procureur avait requis la peine maximale, de trente ans de prison.

Un greffier prudent

Le premier greffier, Bruno Cathala, a lui aussi exercĂ© au TPIY. Il est passĂ© par les bancs de l’IHEDN et l’IHESI – deux instituts sous la tutelle de Matignon, qui diffusent aux dĂ©cideurs et hauts responsables la doctrine française en matière de dĂ©fense et de sĂ©curitĂ©. En juillet 2003, les diplomates amĂ©ricains en poste Ă  La Haye dĂ©crivent ce magistrat français comme Ă©changeant rĂ©gulièrement avec eux et « souhaitant personnellement que les relations avec les États-Unis soient bonnes Â» [8]. Pourtant en 2002 l’administration de George W. Bush se rĂ©vèle très hostile Ă  la CPI. Elle annonce que les États-Unis ne ratifieront pas le Statut et le Congrès approuve une loi surnommĂ©e The Hague Invasion Act, qui empĂŞche de coopĂ©rer avec la CPI et permet mĂŞme d’utiliser tous les moyens nĂ©cessaires, y compris militaires, pour libĂ©rer les citoyens amĂ©ricains qui seraient inculpĂ©s par la CPI. Alors que les États-Unis dĂ©clenchent quelques mois plus tĂ´t l’invasion de l’Irak sans l’aval des Nations unies, le tĂ©lĂ©gramme des diplomates amĂ©ricains dĂ©crit un haut responsable français de la CPI très conciliant. « Bien qu’il n’aura pas d’influence sur les dĂ©cisions prĂ©cises du procureur en matière d’enquĂŞtes, il sera en position d’aider Ă  orienter la CPI dans une direction raisonnable sur le plan financier Â». « En tenant les cordons de la bourse, il influencera sans aucun doute le bureau du procureur et les chambres Â». « Il sera crucial pour la CPI, dit-il, d’éliminer tranquillement les « sottises comme l’Irak » Â». Au sujet des finances de la CPI, pour Juan Branco, « la France n’a pas Ă©tĂ© un moindre acteur dans ce qui ressemble Ă  une lutte pour brider l’institution. Â»

Diplomatie d’influence

Claude Jorda, premier juge français élu à la CPI en 2003, démissionne en 2007. Il exprime à cette époque de vives critiques sur le projet d’adaptation du droit français en matière de crimes de guerre et sur les difficultés liées à la place concrète des victimes dans la procédure devant la CPI. Lui succède alors jusqu’en 2012 son compatriote Bruno Cotte.
Dans une note Ă  l’attention du ministre des Affaires Ă©trangères, Branco Ă©crit alors qu’ « après avoir obtenu le premier poste de greffier de l’institution (Bruno Cathala), ainsi que le poste de numĂ©ro 3 du Bureau du Procureur (BĂ©atrice Le Fraper du Hellen), le dĂ©part de ces deux membres, ainsi que du seul juge français Bruno Cotte, a affaibli la position française. L’échec de la France Ă  faire Ă©lire Bruno Cathala comme juge est très significatif Ă  cet Ă©gard. Â» Ă€ l’époque, « l’influence de la France en termes de capacitĂ© Ă  remporter des Ă©lections dans le cadre d’enceintes multilatĂ©rales Â» figure parmi les indicateurs de performance du ministère des Affaires Ă©trangères, au titre de la loi de finances, avec l’objectif d’atteindre 100 % de rĂ©ussite aux Ă©lections oĂą des Français sont candidats dans des instances dĂ©cisionnelles d’organisations internationales. Le Quai d’Orsay prĂ©cise : « ces rĂ©sultats Ă©tant acquis au moyen d’une vĂ©ritable action de diplomatie d’influence Â». Comment concrètement s’exerce cette influence dans le cadre de l’élection d’un juge Ă  la CPI ?
Ayant dĂ©jĂ  constatĂ© que des juges ne satisfaisant pas aux qualifications requises par le Statut avaient Ă©tĂ© Ă©lus, la coalition d’ONG qui soutient la CPI met sur pied un panel indĂ©pendant d’experts en amont des Ă©lections de 2011 – par la suite, l’assemblĂ©e des États parties entĂ©rinera ce prĂ©alable en crĂ©ant une Commission consultative pour l’examen des candidatures au poste de juge. The Economist (26/11/2011) dĂ©crit « un scrutin prĂ©cĂ©dĂ© d’une ronde inconvenante de marchandages et de sollicitations Â». L’article ajoute que les quatre – parmi dix-neuf – candidats qui ne remplissent pas les conditions selon le panel indĂ©pendant « pourraient toujours recevoir des voix grâce aux arrangements diplomatiques Â». Quelques semaines avant, Inner City Press (29/10/2011) rapporte en effet « nĂ©anmoins, lorsqu’un des candidats « non qualifiĂ©s » a rencontrĂ© la France pour tenter de plaider sa cause, il a confiĂ© Ă  Inner City Press qu’il Ă©tait surpris de se voir proposer un marchĂ© : que si son pays s’engageait Ă  voter pour le candidat français, il pourrait compter sur le vote de la France. Â» MalgrĂ© la tĂ©nacitĂ© de Le Fraper qui reprĂ©sentait la France dans l’assemblĂ©e des États parties, Cathala ne sera pas Ă©lu juge.
Il faudra attendre 2015 pour qu’un autre Français devienne juge Ă  la CPI, Marc Perrin de Brichambaut. S’il est membre du Conseil d’État, ce diplomate Ă©tait jusqu’ici plutĂ´t orientĂ© dĂ©fense, comme directeur des affaires stratĂ©giques au ministère de la DĂ©fense puis secrĂ©taire gĂ©nĂ©ral de l’OSCE [9].
Le dossier « les secrets de la Cour Â» publiĂ© par Mediapart (octobre 2017) montre qu’après son dĂ©part prĂ©cipitĂ© du bureau du procureur, Le Fraper, conseillère juridique Ă  la reprĂ©sentation permanente de la France Ă  l’ONU, a continuĂ© d’échanger avec Ocampo sur des dossiers sensibles, en faisant preuve de familiaritĂ©.
Ainsi pendant la crise post-Ă©lectorale ivoirienne (Mediapart, 05/10/2017), lorsqu’Ocampo est toujours procureur de la CPI, « J’ai besoin de savoir ce qu’a donnĂ© ta conversation avec Alassane Ouattara Â» lui Ă©crit-elle (11/12/2010), « As-tu parlĂ© avec Ouattara ? Â» (10/04/2011). Mais encore, lorsque l’Argentin quitte la CPI pour un cabinet d’avocats new-yorkais, « nos capitales refusent de venir nous soutenir en faisant des dĂ©marches politiques de haut niveau auprès de l’Union Africaine (chère Mme Zuma, nous payons 80 pour cent de votre budget donc fermez-la) Â» se plaint-elle auprès de lui, au dĂ©tour d’échanges sur l’affaire Kenyatta (11/2013).
Lorsque Le Fraper devient ambassadrice en Libye, en 2018, Maghreb Confidentiel (19/07/2018) suggère que ses « compĂ©tences pourraient s’avĂ©rer utiles, le gĂ©nĂ©ral Khalifa Haftar, alliĂ© de Paris, Ă©tant visĂ© par des plaintes pour crimes de guerre, y compris devant la CPI Â». Surtout depuis que « le ministre des affaires Ă©trangères Jean-Yves Le Drian et l’ElysĂ©e, prĂ´nent une coopĂ©ration Ă©troite avec […] Haftar. Celui-ci bĂ©nĂ©ficie dĂ©jĂ  d’une aide matĂ©rielle et technique de la part des militaires français Â» (Maghreb Confidentiel, 06/09/2018). Il faut ici rappeler qu’en 2015, l’ancien procureur de la CPI Ă©tait sous contrat pour conseiller un milliardaire libyen, « qui passe pour l’un des principaux bailleurs de fonds Â» du mĂŞme Haftar (Mediapart 06/10/2017).

[1] Olivier de Frouville, Les Temps Modernes n°610, 2000.

[2How the International Criminal Court Came to Life : The Role of Non-governmental Organisations, Marie Törnquist-Chesnier, 2007

[3] Morten Bergsmo et all., « A Prosecutor Falls, Time for the Court to Rise Â», FICHL Policy Brief Series No. 86 (2017)

[4] Morten Bergsmo et all., Historical Origins of International Criminal Law : Volume 5 (2017).

[5] Il est l’auteur de L’Ordre et le Monde : critique de la Cour pĂ©nale internationale, ed. Fayard (2016).

[6] Juan Branco, De l’affaire Katanga au contrat social global : Un regard sur la Cour pĂ©nale internationale, Droit. Ecole normale supĂ©rieure – ENS PARIS, 2014.

[7] StĂ©phanie Maupas, Le Joker des puissants : le grand roman de la Cour pĂ©nale internationale (Ă©ditions Don Quichotte, , 2016)

[8] 03THEHAGUE1806, tĂ©lĂ©gramme diplomatique amĂ©ricain rĂ©vĂ©lĂ© par Wikileaks.

[9] Organisation pour la sĂ©curitĂ© et la coopĂ©ration en Europe

https://survie.org/billets-d-afrique/2019/284-fevrier-2019/article/la-france-et-la-cpi-toute-une-histoire

Posté le 20/04/2019 par rwandaises.com